| L’ouvrage d’Anthony Carty, « The History and Sovereignty of the South China Sea Islands », est une compilation des archives diplomatiques occidentales relatives aux conflits de souveraineté sur les îles de mer de Chine méridionale entre les années 1880 et 1970. Bien que la plupart de ces textes n’aient, de l’avis même de l’auteur, aucune valeur juridique, ils servent à jeter une lumière nouvelle sur la genèse de la confrontation actuelle entre les États-Unis et la Chine dans cette partie du monde. D’origine purement coloniale, la crise est aujourd’hui présentée comme une manifestation de l’agressivité de la Chine à l’égard de ses voisins. La vérité est autrement plus complexe. |
Périodiquement on entend parler de conflit de souverainetés sur les îles de la mer de Chine méridionale. Les Philippines envoient des troupes sur un récif en pleine mer et des garde-côtes chinois les en délogent à coup de canons à eau. Outre la Chine et les Philippines, le Vietnam fait aussi valoir ses droits sur ces archipels, bien que de manière plus discrète.
Les archipels en question sont constitués par les îles Paracels au nord et Spratleys au sud. L’affaire pourrait être anecdotique car les îles en question sont inhabitées et sans richesse naturelle particulière – on évoque souvent la présence de gisements de pétrole et de gaz, sans avoir jamais réussi à prouver leur rentabilité ni même leur exploitabilité. On y trouve aussi du guano.
Seulement voilà, à compter des années 1950, les États-Unis ont décidé de contrer coûte que coûte les revendications de la Chine communiste. Après une période d’accalmie à la fin du XXe siècle, l’intervention américaine dans le Sud-Est asiatique a repris de plus belle. Au lieu de proposer leurs bons offices aux pays concurrents, les États-Unis s’attachent à jeter de l’huile sur le feu et multiplient les manœuvres navales conjointes avec les Philippines. On assiste ainsi à une montée des incidents entre la coalition américano-philippine et la marine chinoise.
À qui appartiennent les îles de mer de Chine méridionale ?
Fort bien, direz-vous, mais à qui appartiennent ces îles ? Les Philippines ont porté l’affaire en arbitrage devant la Cour permanente d’arbitrage (CPA), une organisation intergouvernementale fondée en 1899, dont le siège est à La Haye. La Chine a refusé de comparaître. Un panel de juges internationaux choisis par le secrétariat de la CPA[1] a conclu en juillet 2016 que la Chine n’avait aucun droit sur les îles en question en vertu de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer.[2]
Affaire conclue ? Certainement pas pour la Chine qui conteste les résultats de la CPA. Précisément un livre vient de sortir qui revient sur l’historique complet du conflit de souveraineté sur les îles de mer de Chine méridionale[3]. Son auteur, Anthony Carty est un spécialiste irlandais de droit international que les hasards de la vie professionnelle ont conduit en avril 2009 à devenir professeur titulaire de la chaire de droit public à l’Université de Hong Kong.
C’est à ce moment que le professeur Carty a pris conscience de l’importance de cette affaire en termes de droit international. Il explique sa démarche comme suit :
J’ai donc décidé, à mon retour en Grande-Bretagne cet été, d’aller consulter les archives nationales britanniques pour voir s’il existait des documents à ce sujet. (…) À ma grande surprise, j’ai découvert qu’il existait un dossier substantiel traitant directement de la question de la propriété des îles Nansha, que les Philippines appellent les îles Spratleys. À ma grande surprise également, ce dossier affirmait que, par défaut, les îles Spratleys étaient chinoises.[4]
L’ouvrage du professeur Carty ne livre pas une opinion de plus sur la souveraineté des îles de mer de Chine méridionale. C’est une compilation sèche mais méticuleuse des archives, principalement françaises et britanniques : notes juridiques, correspondance diplomatique, avis d’experts et, plus rarement, communiqués de presse, tant il est vrai que cette question était considérée comme exclusivement technique et sans intérêt pour le public. Le tout est présenté sous forme chronologique et couvre la période qui va des années 1880 aux années 1970.
La crise des îles Paracels est déclenchée par la France
La première chose qui frappe à la lecture de ce compendium archivistique est la responsabilité première et entière de la France. L’empire colonial français englobait l’Indochine et avait donc une façade maritime sur la mer de Chine méridionale. C’est dans ce contexte que, dans une lettre officielle adressée en décembre 1931 à la légation chinoise à Paris, la France tente de faire valoir ses droits sur les îles Paracels qui auraient été une dépendance traditionnelle de l’Empire d’Annam (partie constitutive de l’Indochine française).
Notons bien qu’en 1931, c’est à la Chine que s’adresse la France pour faire valoir ses droits sur ces îles, ce qui donne à penser que, à l’époque, elles étaient considérées par les grandes puissances comme chinoises. Quoiqu’il en soit, la légation chinoise répondit poliment mais fermement que les îles en question font partie de la province de Canton depuis un temps immémorial.
S’ensuit toute une série de de lettres dans lesquelles la France affirme que l’archipel des Paracels est situé à plus de trois milles nautiques des côtes de Chine, très exactement à 145 milles nautiques de l’île de Hainan, et donc ne sauraient relever de la souveraineté de ce pays. Réponse de la légation chinoise :
Le gouvernement chinois estime qu’il n’y a aucun rapport entre la question des îles Paracels et le principe des 3 milles, ce dernier ayant pour objet de délimiter les eaux territoriales et non le domaine territorial. (…) En fait, il serait infondé de procéder à une telle généralisation, car il faudrait alors en conclure que les nombreuses îles ou colonies d’outre-mer situées à plus de 145 milles nautiques de la France métropolitaine ne devraient plus être considérées comme faisant partie du domaine territorial de la France.[5]
L’ironie cinglante des diplomates chinois semble avoir échappé à la partie française. Pourtant, quelques années auparavant, un lettre du ministre des Affaires étrangères Aristide Briand avait bien reconnu le caractère hasardeux de la position française :
Selon le Jurisconsulte du Département, les documents évoqués par le ministère des Colonies semblent établir qu’au début du 19ème siècle, les Paracels constituaient une dépendance de l’Annam. Mais l’Annam n’ayant pas exercé son autorité pendant longtemps et la Chine ayant pris possession de l’archipel en 1909, ces faits paraissent de nature à établir les droits de la Chine, s’ils ne se sont pas heurtés à des droits antérieurs de l’Annam. Toute la question est de savoir si ces droits subsistaient en 1909, or il est difficile de dire ce qu’un tribunal en jugerait.[6]
Dans une note postérieure revenant sur l’historique des revendications françaises sur les îles Paracels, ce même ministère des Affaires étrangères reconnaîtra que les « droits historiques » de l’Annam avaient été opportunément « redécouverts » à l’occasion d’une demande de la Société financière et coloniale (SFFC) qui souhaitait exploiter des gisements de guano sur ces îles.
Quand la France pratique la politique de la canonnière
Le cas des îles Spratley est différent car la France ne pouvait faire jouer d’aucun prétexte colonial et elle se contenta de nier la souveraineté de la Chine et de déclarer l’archipel res nullius dans le Journal Officiel du 25 juillet 1933. Au moment de cette publication, Aristide Briand venait de mourir et il n’y avait plus personne pour tempérer les tendances impériales qui régnaient au ministère des Colonies ou au sein du gouvernorat de l’Indochine.
Toute prudence mise de côté, la France annexa coup sur coup les îles Paracels et les îles Spratley sous prétexte que la Chine était trop faible pour les défendre contre l’agressivité croissante du Japon dans la région. Encore une fois, soulignons que c’est la souveraineté de la Chine que la France conteste, non celle des Philippines ou de tout autre pays. Cette occupation déclenchera une réaction en chaîne qui dure aujourd’hui encore.
En effet, la France se révélera tout aussi incapable que la Chine d’assurer une présence militaire permanente sur les deux archipels. Ainsi, le Japon annexera sans coup férir les îles Paracels et Spratley en mars 1939 chassant les quelques pêcheurs chinois qui s’y trouvaient. À la suite de la défaite du Japon, le traité de San Francisco de septembre 1951[7] établissait la renonciation du Japon sur tous les territoires qu’il avait conquis au cours des années de guerre, y compris les îles Spratleys et Paracels.
La fin de la deuxième Guerre mondiale crée un vide juridique
Toutefois, le traité de San Francisco ne précisait pas le statut à accorder aux îles de mer de Chine méridionale. La France essaya bien de réoccuper ces îles en 1946, mais, aux prises avec les débuts de la guerre d’Indochine, elle échoua à y envoyer des soldats. Une note diplomatique française évoquera quelques années plus tard une cession des archipels à la République du Sud-Vietnam[8]. Les droits de la France étaient si ténus que cet ultime geste n’eut aucun impact sur la suite des événements.
Dans ces années d’après-guerre, seule comptait la position des États-Unis. Or, les archives américaines montrent qu’entre 1943 et 1974, « la question du titre territorial des îles n’était pas considérée comme importante. Les archives américaines, dont une grande partie est publiée dans les Foreign Relations of the United States, montrent que les États-Unis cherchaient avant tout à empêcher la Chine de s’installer dans ces îles. Les Paracels et les Spratleys ne devaient pas tomber entre les mains de la Chine communiste ».[9]
Détail curieux. Il convient de souligner que les États-Unis avaient été la puissance coloniale des Philippines entre 1898 et 1946, c’est-à-dire durant l’ensemble de la période pendant laquelle se nouait l’imbroglio des îles de la mer de Chine méridionale. Or, jamais les États-Unis n’ont fait valoir de revendications sur les îles Spratley, ni a fortiori sur les îles Paracels. C’est la France seule qui monta à la manœuvre pour contester la souveraineté de la Chine sur ces îles.
Comment les Occidentaux ont dénié la souveraineté des peuples autochtones
Encore faut-il préciser pourquoi les grandes puissances occidentales considéraient les îles de la mer de Chine méridionale comme chinoises. Toutes les sources diplomatiques citées par le professeur Carty font remonter la souveraineté de la Chine à une expédition de l’amiral chinois Li Tchouen aux Paracels en janvier 1909. Au cours de l’opération, des marins chinois ont construit un pavillon, modifié le nom des îles « et manifesté ainsi leur souveraineté ».[10]
La Chine insistait plutôt, sur le caractère historique de ses droits. Elle rappelait que ses pêcheurs utilisaient ces îles de manière régulière depuis le XVe siècle, y construisaient des cabanes en bois et y demeuraient de manière intermittente. Cet argumentaire historique était rejeté sans autre forme de procès par les diplomates occidentaux. Seule une occupation formelle comme celle de l’amiral Li Tchouen pouvait être prise en considération parce que de type quasi-occidental.
Le professeur Carty rappelle à ce propos que le juriste allemand Carl Schmitt a écrit des lignes essentielles sur ce déni de justice à l’encontre des peuples autochtones. Il résume ainsi la thèse de cet auteur :
La question du droit international exigeant l’annexion formelle d’un territoire soulevée dans la correspondance diplomatique française sur les Paracels et les Spratleys est examinée, comme nous l’avons vu, par Schmitt dans Terre et Mer (et dans Le Nomos de la Terre). Il fait remarquer que ces notifications officielles font partie du système colonial, que l’on part du principe que les « indigènes » non européens n’ont aucun droit et que les notifications sont une affaire entre Européens, qui revendiquent des terres qui ne font pas partie de leur patrie. Cette saisie par les Européens de terres avec lesquelles leurs populations n’avaient aucun lien a dénaturalisé toute la structure du droit international occidental. Il est important de noter que « les indigènes tels que les Chinois ne voient pas la nécessité de se notifier ou de notifier à quiconque qu’ils vivent sur des terres qu’ils habitent eux-mêmes depuis des siècles ».[11]
Ce point de vue sera indirectement confirmé par un long mémorandum du département des recherches du Foreign Office britannique daté de juin 1975 qui reconnaît en conclusion « que les îles Paracels sont et ont été depuis le XIXe siècle des îles chinoises, aux yeux des ministères des affaires étrangères britannique et français. (…) La revendication française de 1931 n’était rien d’autre qu’une manœuvre visant à répondre aux pressions internes au sein du cabinet français (avec les colonies et le gouvernement de l’Indochine), qui n’a jamais été destinée à être poursuivie sérieusement en cas de résistance de la part des Chinois. »[12]
Précisons que la documentation abondante réunie dans l’ouvrage du professeur Carty n’a pas de prétention juridique. Tout au plus indique-t-elle le contexte dans lequel les grandes puissances – en particulier la France – ont créé de toutes pièces l’affaire des îles de la mer de Chine méridionale en misant sur la prétendue « faiblesse » de la souveraineté chinoise – lisez : le caractère non-occidental de ses revendications.
La Cour permanente d’arbitrage prend la relève de l’impérialisme colonial
Paradoxalement, le déni de la souveraineté chinoise par les grandes puissances a été remis au goût du jour par l’arbitrage de la CPA en faveur d’un nouvel acteur dans l’imbroglio : les Philippines. La sentence de cet organisme a été rendue en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer qui attribue une zone économique exclusive au pays riverain, donc aux Philippines.
Pour arriver à cette conclusion, le tribunal arbitral a tout simplement fait disparaître les îles de la mer de Chine méridionale. Pendant tout le XXe siècle, la Chine, France, Grande-Bretagne et Japon ont débattu sur la souveraineté des îles Paracels et Spratley. Or, selon le tribunal, il n’y avait pas d’îles. La Chine ne peut en aucun cas prétendre à une souveraineté sur des îles qui n’ont jamais existé.
La sentence de la CPA poursuit dans son style amphigourique que les récifs en question « sont des hauts-fonds découvrant qui ne génèrent pas de droit à une mer territoriale, à une zone exclusive ou à un plateau continental, et ne sont pas des éléments pouvant être appropriés par occupation ou autrement. »[13]
Les îles de la mer de Chine méridionale contiennent pourtant des ressources en eau potable et ont abrité des populations de façon intermittente depuis de nombreux siècles comme l’attestent des ruines d’habitations et de temples. La CPA a fait appel à des experts en hydrographie qui ont démontré que ce n’était pas suffisant pour faire vivre une population autosuffisante (self-sustaining).
Pour éviter de statuer sur les droits historiques de la Chine ou de tout autre pays, la CPA a transposé le débat historique sur le plan géographique. Puisque les îles Paracels et Pratley n’en étaient pas, la CPA pouvait faire valoir les droits des Philippines sur des eaux territoriales et des zones économiques exclusives.
Le recours à l’arbitrage avait déjà été préconisé par les puissances occidentales dans les années 1920-30. On sait comment la France avait tranché le débat en envoyant une canonnière dans les îles Spratley. Les États-Unis l’ont réintroduite après la deuxième Guerre mondiale dans le cadre de la guerre froide :
Les archives nationales américaines contiennent un document datant du milieu des années 1950, dans lequel un sous-secrétaire d’État américain déclare que, bien que les Philippins ne revendiquent pas les Spratleys, il est dans l’intérêt des États-Unis de les encourager à les revendiquer de toute façon afin d’empêcher la Chine communiste de s’installer dans la région.[14]
L’ouvrage du professeur Carty fait un raccourci saisissant entre la théorie de la res nullius de la France des années 1920-30 et la disparition des îles de la mer de Chine méridionale orchestré par la CPA dans les années 2010. Dans les deux cas, il s’agit d’évincer la Chine de territoires qu’elle occupait depuis plusieurs siècles mais, comme le soulignait Carl Schmitt, sans en avoir songé à en notifier les puissances étrangères.
Voilà comment des îles ayant une valeur intrinsèque tout à fait marginale sont devenues depuis un siècle une source de tension géopolitique croissante. Longtemps absents du grand jeu qui se livrait entre Chine, Japon, Grande-Bretagne et France, les États-Unis ont choisi de raviver les braises du foyer que l’on croyait éteint en soutenant le pays ayant les prétentions les plus ténues sur les îles de la mer de Chine méridionale – les Philippines.
[1] La Cour était composée de cinq juges : un Allemand, un Français, un Néerlandais, un Polonais et un président africain.
[2] En anglaise “UNCLOS” pour United Nations Convention on the Law of the Sea.
[3] Anthony Carty, “The History and Sovereignty of the South China Sea Islands”, New Star Press, 2024, 246 pages.
[4] Wang Wenwen, “The rule of law says that the islands are Chinese”, Global Times, 6 avril 2024
[5] Lettre de la Légation au ministère des Affaires étrangères du 7 juin 1934. Cité in Anthony Carty, idem, pp. 207-8.
[6] Note d’Aristide Briand au ministère des Colonies, 16 juin 1931. Cité in Anthony Carty, idem, pp. 176-7.
[7] À ne pas confondre avec la conférence qui s’est tenue San Francisco d’avril à juin 1945 et qui aboutit à la création de l’Organisation des Nations-Unies.
[8] Note de l’ambassadeur de France en Chine, Etienne Manac’h, au ministre des Affaires étrangères, Michel Jobert, le 18 janvier 1974, intitulée : « Contentieux territorial concernant les îles Spratleys et autres archipels de la mer de Chine méridionale ».
[9] Anthony Carty, idem, p. V.
[10] Anthony Carty, idem, p. 148.
[11] Anthony Carty, idem, pp. 134-5.
[12] Anthony Carty, idem, p. 243.
[13] « Arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale », Communiqué de presse, Cour permanente d’arbitrage, La Haye, 12 juillet 2016.
[14] Interview d’Anthony Carty, in Wang Wenwen, “The rule of law says that the islands are Chinese”, Global Times, Apr 06, 2024