par les éditeurs (IR et JGR)

Alors que la guerre fait rage en Ukraine depuis plus de trois ans, il semble qu’aucun plan de paix ne soit en préparation. Entendons-nous bien, il existe des multitudes de « plans » sur la table, la plupart émanent du côté occidental qui épousent en fait la cause de la partie ukrainienne et mettent comme préalable le retrait des forces russes d’Ukraine. Cette position est un simple prolongement des thèses ukrainiennes et nous ne pouvons la considérer comme un plan de paix.

Le prototype de ces pseudo plans est la Conférence de haut niveau sur la paix en Ukraine qui s’est tenue en juin 2024 au Bürgenstock en Suisse. La particularité de cette initiative est d’avoir été organisée en étroite relation avec l’Ukraine et les puissances occidentales et en l’absence de la Russie ce qui déroge manifestement à la traditionnelle neutralité de la Confédération suisse. 

Le communiqué final, appelé « Joint Communiqué on a Peace Framework », réaffirmait les principes d’intégrité territoriale et de souveraineté de l’Ukraine selon le droit international. C’est la reprise mot pour mot de la position ukrainienne. L’ensemble du processus visait surtout à réaffirmer le soutien des pays de l’OTAN à l’Ukraine.

De son côté, la Russie réclame la reconnaissance internationale de sa souveraineté sur la Crimée et les régions du Donbass, Zaporijia, et Kherson, ainsi que la neutralité officielle de l’Ukraine (interdiction d’adhérer à l’OTAN), l’arrêt des aides militaires étrangères à l’Ukraine, etc. L’Ukraine refuse catégoriquement les exigences russes, insistant sur son intégrité territoriale absolue, y compris sur la Crimée. En outre, l’Ukraine veut des garanties fermes et actives contre toute résurgence telle que la présence de soldats occidentaux sur son territoire.

En résumé, il existe une multitude de propositions de processus de paix, mais aucune modalité n’est apparue acceptable à la fois à Kiev et à Moscou sans concessions majeures de part et d’autre sur la souveraineté territoriale, la sécurité après la fin des hostilités et la neutralité. Aucune de ces propositions de paix ne mérite d’être qualifiée de plan de paix car elles sont des simples reformulations de la position ukrainienne (Conférence du Bürgenstock).

Voilà pourquoi, il nous a paru utile de revenir aux fondamentaux et de rappeler les deux seuls processus qui méritent véritablement d’être qualifiés de plans de paix, à savoir les négociations entre la Russie et l’Ukraine à Istanbul du printemps 2022 et la proposition commune en six points, présentée par la Chine et le Brésil en mai 2024. Dans les deux cas, il existe un texte visant à définir une solution acceptable par les deux parties.

Projet d’accord d’Istanbul

La Russie et l’Ukraine avaient entamé des discussions dès février 2022 dans différents formats, mais après des cycles infructueux en Biélorussie, la Turquie a proposé d’accueillir une nouvelle série de pourparlers à Istanbul. Cette initiative a été rendue possible car Ankara, membre de l’OTAN, entretenait de bonnes relations à la fois avec Moscou et Kiev. Le président turc Recep Tayyip Erdoğan a personnellement plaidé pour que les deux parties « laissent la porte du dialogue ouverte » et a appelé mis de l’avant un devoir humanitaire régional.

À Istanbul, chaque camp a présenté ses revendications écrites à l’autre, et la Turquie s’est entremise entres les deux parties, assumant de facto les bons offices. En fin de session, un « communiqué d’Istanbul » contenant des points de convergence et les éléments d’un éventuel traité a été rédigé, sans qu’aucun texte définitif ne soit signé.

Ce processus a été interrompu brusquement début avril 2022, alors que des progrès sur une feuille de route de sortie de crise étaient en discussion. L’arrêt du processus est attribué à la visite inopinée du Premier ministre britannique Boris Johnson à Kiev le 9 avril 2022. Selon les témoignages de négociateurs, Boris Johnson a expressément conseillé au président ukrainien Volodymyr Zelensky de ne pas signer d’accord avec la Russie à ce stade. Il aurait tenu deux arguments principaux :

• La Russie ne serait pas un partenaire fiable et ne mérite pas de garanties de sécurité.
• Les alliés occidentaux (et notamment le Royaume-Uni) ne souhaitent pas voir la guerre s’achever prématurément sur un compromis défavorable à l’Ukraine : l’aide militaire occidentale serait maintenue, permettant à Kiev d’obtenir des conditions sur le champ de bataille meilleures qu’à la table des négociations.

Plusieurs sources concordantes rapportent que cette intervention a pesé dans la décision ukrainienne de suspendre le dialogue, alors que les négociations sur le projet de traité abordaient le thème de la neutralité de l’Ukraine et des garanties multilatérales. L’intervention de Boris Johnson n’a pas été prise en toute autonomie : les États-Unis, alors dirigés par Joe Biden, étaient régulièrement consultés et informés des démarches britanniques. Toutefois, les sources indiquent que Johnson fut le principal messager auprès de Zelensky, agissant avec l’accord de Washington, mais ajoutant son équation personnelle : insistance, fougue et surtout inclination aux stratégies de rupture.

Le texte du projet d’accord a été publié par le New York Times en trois documents distincts : deux versions du projet de traité (datés des 17 mars et 15 avril 2022) et le « Communiqué d’Istanbul » du 29 mars 2022, tous disponibles sur la plateforme SlideShare et dans l’article interactif du NYT.

Voici les dix clauses clés qui résument le projet d’accord d’avril 2022 négocié entre la Russie et l’Ukraine à Istanbul :

1. L’Ukraine s’engageait à une neutralité permanente : pas d’adhésion à l’OTAN ni à aucune alliance militaire ; interdiction d’accueil de forces ou bases étrangères sur son territoire. 
2. Des garanties de sécurité collectives devaient être apportées par plusieurs puissances (États-Unis, Chine, France, Royaume-Uni, Russie, Turquie, Allemagne, Canada, Italie, Pologne, Israël).
3. Le texte évoquait la limitation du nombre et du type de forces armées ukrainiennes, y compris l’aviation, la flotte et les systèmes de missiles. 
4. L’Ukraine acceptait de ne pas développer d’armes nucléaires ni d’autres armes de destruction massive. 
5. Le statut de la Crimée devait être discuté ultérieurement, la Russie exigeant la reconnaissance de son annexion, alors que l’Ukraine voulait en différer la résolution.
6. Pour le Donbass, la question du statut restait à déterminer ultérieurement dans une négociation bilatérale Russie-Ukraine. 
7. L’Ukraine conservait le droit de rejoindre l’Union européenne, la seule limitation étant une interdiction d’adhésion à l’OTAN et à toute alliance militaire. 
8. Un mécanisme similaire à l’article 5 de l’OTAN était prévu : en cas d’agression contre l’Ukraine, les garants se consultaient rapidement et s’engageaient à fournir assistance. 
9. L’accord devait être ratifié par référendum national ukrainien et entraîner une réforme constitutionnelle pour ancrer la neutralité. 
10. En cas de désaccord sur l’interprétation de l’accord, un organe trilatéral (Ukraine, Russie, garants) devait s’entremettre pour régler les différends. 

Ce projet d’accord portait donc sur la neutralité, les garanties internationales, les limitations militaires, le statut des territoires, la sécurité collective et la ratification démocratique. Après l’interruption des réunions en avril 2022, le processus de négociation est resté “en pause”, sans communication conjointe finale. Le retrait de l’Ukraine des négociations d’Istanbul n’a pas fait l’objet d’une déclaration officielle annonçant l’arrêt du processus de paix, mais a été entériné de façon progressive. Par la suite, la partie ukrainienne a évoqué l’absence de progrès tangible sur les points fondamentaux, notamment le retrait des troupes russes et les garanties de sécurité.

L’élément le plus marquant est survenu en septembre 2022, après l’annonce par Moscou de l’annexion de quatre régions ukrainiennes. Sur proposition du président Zelensky, le Conseil national de sécurité et de défense de l’Ukraine a adopté un décret interdisant toute négociation avec la partie russe et plus particulièrement son président, officialisant ainsi la suspension durable des discussions (« décider de l’impossibilité de tenir des pourparlers avec le dirigeant russe Vladimir Poutine »). Zelensky a par la suite expliqué publiquement que ce décret visait à éviter le séparatisme et à mettre fin aux canaux de négociation parallèles. L’Ukraine avait ainsi verrouillé de manière juridique toute possibilité de négociations directes avec la Russie.

Proposition en six points sino-brésilienne

Il faut attendre 2024 pour assister à la naissance d’un second plan de paix, bien que beaucoup plus timide, porté par la Chine et le Brésil. Cette initiative avait été mise au point lors de consultations bilatérales de haut niveau, notamment à l’occasion d’une rencontre à Pékin entre le ministre chinois des affaires étrangères Wang Yi et le conseiller spécial du président brésilien Lula, Celso Amorim. Ces pourparlers avaient pour objectif explicite d’offrir une alternative issue du « Sud global » à la formule défendue par l’Ukraine et ses alliés occidentaux à la Conférence du Bürgenstock alors en voie de préparation.¹

La Chine et le Brésil jouissaient d’excellentes relations avec l’Ukraine avant le déclenchement de l’invasion russe. La Chine était le premier partenaire commercial de l’Ukraine avant 2022, importatrice majeure de blé et de maïs. La Chine était aussi en pourparlers pour faire de l’Ukraine un « hub logistique européen » pour ses nouvelles routes de la soie (Belt and Road Initiative, BRI). La géographie ukrainienne, ses infrastructures ferroviaires et portuaires, et son accord de libre-échange avec l’UE en faisaient un « gateway to Europe » idéal aux yeux des planificateurs chinois. Ils pouvaient ainsi contourner certains goulets d’étranglement logistiques en Pologne et dans les Balkans. En outre, Beijing n’avais jamais reconnu l’annexion de la Crimée.

Le Brésil, quant à lui, entretenait avec l’Ukraine une coopération particulièrement active, avec de nombreux échanges institutionnels, commerciaux, une coopération dans le spatial (notamment le projet de fusée Cyclone-4), ainsi que dans les secteurs de la défense, de l’agriculture, de l’éducation et de la santé. Ces liens multiples tiennent peut-être au fait que le Brésil accueille la troisième plus grande communauté ukrainienne au monde (environ 500 000 personnes). Sur le plan géopolitique, le Brésil soutenait depuis 2014 l’intégrité territoriale ukrainienne à l’ONU, tout en refusant de sanctionner Moscou, préférant l’appel au dialogue et à la paix, en continuité avec la doctrine brésilienne de non-intervention, d’autodétermination et de recherche de solutions pacifiques.²

Les deux pays étaient donc bien placés pour faire entendre leur voix à Kiev. De plus, comme membres des BRICS, ils entendaient affirmer un rôle diplomatique d’équilibre, promouvoir une résolution multilatérale et contrer la mise à l’écart de la Russie. Ils publièrent leur initiative juste avant la conférence du Bürgenstock pour marquer la volonté du « Sud global » de peser dans la médiation internationale, notamment face à l’exclusion de la Russie de la conférence suisse. Le document en six points prône la désescalade, la non-extension du conflit, l’opposition aux armes de destruction massive, la sécurité des installations nucléaires, l’aide humanitaire, la stabilisation des chaînes d’approvisionnement mondiales et la nécessité d’une conférence internationale réellement inclusive (c’est-à-dire avec la Russie et l’Ukraine à la table).

Le plan sino-brésilien met l’accent sur le dialogue direct entre la Russie et l’Ukraine, tout en s’opposant à la division du monde en « groupes politiques ou économiques isolés ». On peut résumer comme suit les six points de la proposition sino-brésilienne :

1. Les deux parties appellent toutes les parties concernées à respecter trois principes pour désamorcer la situation, à savoir : pas d’extension du champ de bataille, pas d’escalade des combats et pas de provocation de la part d’aucune des parties.
2. Les deux parties estiment que le dialogue et la négociation sont la seule solution viable à la crise ukrainienne. Toutes les parties doivent créer les conditions nécessaires à la reprise du dialogue direct et œuvrer à la désescalade de la situation jusqu’à la mise en place d’un cessez-le-feu global. La Chine et le Brésil soutiennent la tenue, à un moment opportun reconnu par la Russie et l’Ukraine, d’une conférence internationale de paix à laquelle toutes les parties participeront sur un pied d’égalité et où tous les plans de paix seront discutés de manière équitable.
3. Des efforts sont nécessaires pour accroître l’aide humanitaire aux régions concernées et prévenir une crise humanitaire à plus grande échelle. Les attaques contre les civils ou les installations civiles doivent être évitées, et les civils, y compris les femmes et les enfants, ainsi que les prisonniers de guerre (PG) doivent être protégés. Les deux parties soutiennent l’échange de PG entre les parties au conflit.
4. L’utilisation d’armes de destruction massive, en particulier les armes nucléaires et les armes chimiques et biologiques, doit être combattue. Tous les efforts possibles doivent être déployés pour empêcher la prolifération nucléaire et éviter une crise nucléaire.
5. Les attaques contre les centrales nucléaires et autres installations nucléaires pacifiques doivent être combattues. Toutes les parties doivent se conformer au droit international, y compris la Convention sur la sûreté nucléaire, et prévenir résolument les accidents nucléaires d’origine humaine.
6. Il convient de s’opposer à la division du monde en groupes politiques ou économiques isolés. Les deux parties appellent à des efforts visant à renforcer la coopération internationale dans les domaines de l’énergie, des devises, des finances, du commerce, de la sécurité alimentaire et de la sécurité des infrastructures critiques, notamment les oléoducs et les gazoducs, les câbles optiques sous-marins, les installations électriques et énergétiques et les réseaux de fibre optique, afin de protéger la stabilité des chaînes industrielles et d’approvisionnement mondiales.

Les deux parties invitent les membres de la communauté internationale à soutenir et à approuver les ententes communes susmentionnées, et à jouer conjointement un rôle constructif dans la désescalade de la situation et la promotion des pourparlers de paix. Toutefois, ce plan a été immédiatement rejeté par l’Ukraine car il ne mentionnait pas explicitement la restauration de l’intégrité territoriale du pays attaqué. Le président Zelensky a qualifié l’initiative sino-brésilienne de « destructive », accusant cette proposition de chercher à « geler le conflit » au bénéfice de la Russie. L’Ukraine considère que ce plan crée « l’illusion du dialogue » sans aborder le cœur du problème – c’est-à-dire l’agression russe, la responsabilité pour les crimes de guerre, l’occupation du territoire et le respect des frontières internationalement reconnues.³

Où en sommes-nous aujourd’hui?

Les initiatives récentes du président américain Donald Trump ne comportaient pas de plan de paix à proprement parler. Son intervention s’est limitée à encourager un dialogue direct entre Moscou et Kiev, ainsi qu’à soutenir verbalement certaines propositions russes lors de contacts diplomatiques avec Poutine et Zelensky. Lors de sommets récents et d’entretiens téléphoniques, il a évoqué son soutien à l’idée russe d’un gel du front sur plusieurs régions et d’une cession de territoires du Donbass à la Russie, tout en poussant pour des garanties de sécurité « hors du cadre de l’OTAN » pour l’Ukraine.

Aujourd’hui que l’intervention américaine semble avoir fait long feu, que l’initiative sino-brésilienne a été rejetée sans autre forme de procès et que le projet d’accord d’Istanbul a été détruit en plein vol, on se retrouve face à deux positions irréconciliables. L’Ukraine a présenté en novembre 2022 une formule de paix en 10 points (rien à voir avec le résumé aussi en 10 points du projet d’accord d’Istanbul) régulièrement réaffirmée depuis. Cette formule inclut la restauration complète de l’intégrité territoriale ukrainienne, le retrait total des forces russes, la poursuite judiciaire des responsables de crimes de guerre, des garanties de sécurité internationales, la sauvegarde de la sécurité alimentaire et nucléaire, ainsi que le retour des personnes déplacées et des enfants déportés.⁴

Comme on peut s’en douter, la partie russe juge la formule de Zelensky « irréaliste et inacceptable », mais elle n’a pas présenté de plan de paix officiel, écrit ou détaillé, susceptible de servir de base commune. Toutefois, le Kremlin a formalisé à plusieurs reprises ses exigences minimales pour un accord : il communique principalement via ses diplomates ou le porte-parole du Kremlin (Dmitri Peskov) sur la nécessité de partir « des réalités sur le terrain », c’est-à-dire de sa position de force sur le plan militaire. On peut regrouper en cinq points, les exigences avancées par la Russie (ces points peuvent varier quelque peu, mais l’essentiel demeure : 

1. Renonciation de l’Ukraine à toute forme d’adhésion à l’OTAN.
2. Plafonnement des effectifs militaires ukrainiens.
3. Reconnaissance de la souveraineté russe sur la Crimée (2014) et les quatre régions annexées en 2022 (Kherson, Zaporijia, Donetsk, Lougansk), même si Moscou ne contrôle pas tout le territoire de chacune d’elle.
4. Interdiction de toute base ou présence militaire étrangère en Ukraine.
5. Garanties pour les russophones et la langue russe.
6. Interdiction de glorifier certaines figures historiques (comme Stepan Bandera).⁵

En septembre 2025, la situation du conflit Russie-Ukraine apparaître complètement bloquée, sans perspective immédiate de paix négociée : les négociations sont officiellement en « pause », et les positions en présence apparaissent à la fois rigides et irréconciliables. En revanche, le front militaire est actif et seule la poursuite des opérations semble susceptible décider de l’issue du conflit. En effet, nonobstant la fourniture massive d’armes et de munitions par les pays occidentaux, l’Ukraine perd tous les jours du terrain, mais son armée ne s’effondre pas. La Russie domine le champ de bataille, mais ne parvient pas à opérer une percée décisive. Chacune des deux parties imagine qu’elle peut l’emporter sur le terrain. Toutefois, face à la puissance russe, tout indique que l’Ukraine seule ne peut l’emporter. Voilà pourquoi l’Ukraine joue aujourd’hui plus que jamais la carte de l’internationalisation du conflit avec tous les risques que cela comporte (tout porte à croire que le déroutage des drones russes aux frontières polonaise et roumaine pourrait avoir été conçu dans ce but). À ce stade, très peu d’espace politique existe pour une médiation extérieure : la méfiance est mutuelle, chaque camp pariant sur l’usure ou un tournant militaire pour modifier le rapport de forces

Sources

SlideShare : https://www.slideshare.net/slideshow/a-draft-ukraine-russia-treaty-from-april-2022/269699158

New York Times : https://www.nytimes.com/interactive/2024/06/15/world/europe/ukraine-russia-ceasefire-deal.html

Presidência da República Federativa do Brasil: https://www.gov.br/planalto/en/latest-news/2024/05/brazil-and-china-present-joint-proposal-for-peace-negotiations-with-the-participation-of-russia-and-ukraine

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Notes

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1. Zhang Han, « La Chine et le Brésil proposent une feuille de route pour résoudre la crise ukrainienne », Histoire et société, 25 mai 2024. ↩︎
2. Christophe Ventura, « Le Brésil et la guerre en Ukraine, une illustration de la position des pays du Sud face aux évolutions de l’ordre international », IRIS, 10 mai 1022. ↩︎
3. « Selon l’Ukraine, l’initiative de paix sino-brésilienne ne fait que créer l’illusion du dialogue », Ukrinform, 29 septembre 2024. ↩︎
4. “Explainer: What is Zelenskiy’s 10-point peace plan?”, Reuters, December 28, 2022. ↩︎
5. Igor Delanoë, « Quelles perspectives face aux négociations russo-ukrainiennes restées infructueuses ? », IRIS, 11 juin 2025. ↩︎